Закупівельні ризики. (Не) інструкція до використання
Публічні закупівлі в тому вигляді, в якому ми їх знаємо зараз – з системою Prozorro, відкритими даними та вільним доступом до модулів аналітики, бере свій початок в уже досить далекому 2014 році. Попри те, що започаткована тоді реформа була прогресивною, корупційні ризики, які можуть бути використані недобросовісними замовниками чи учасниками торгів, все одно залишилися.
З урахуванням же змін, що вносились до профільного законодавства для адаптування закупівельних процесів спочатку до боротьби з епідемією коронавірусу, а далі вже до умов воєнного часу, цих ризиків стало ще більше. Про них, власне, й розкажемо на конкретних прикладах.
Завищення очікуваної вартості
Попередня оцінка вартості товару, роботи чи послуги – справа звісно ж непроста, однак критично важлива, адже моніторинг ринку, порівняння цін і врахування додаткових витрат на кшталт доставки дають можливість в підсумку отримати суму, за яку постачальники будуть готові боротися, дещо знижуючи початкову вартість. Власне, первинна суть тендерів полягає саме в створенні конкуренції, яка дає можливість замовнику обрати найоптимальніший для себе варіант.
Але нині в замовників є можливості не проводити конкурентних торгів, від чого найбільше виграють постачальники, які можуть продавати за тою ціною, яку самі і встановили. Дуже часто ці постачальники є не випадковими, а цілком собі конкретними.
Показовий приклад ми знайшли, проаналізувавши закупівлю двох непов’язаних замовників одного й того ж товару – гашеного вапна. Так, 21 вересня Відділ освіти молоді та спорту Карлівської міської ради прозвітував про придбання товару за ціною 2,31 тис грн/т, а за два дні, 23-го вересня, Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду “Житло-сервіс” опублікував в системі Prozorro звіт про закупівлю аналогічного товару, однак вже за 10,4 тис грн/т, тобто в 4,5 рази дорожче.
Об’єми обох закупівель були незначними, а тому різниця у вартості вражає. Дорожче вапно замовникові продало ПП “Пролайм” підприємця Миколи Загороднього, який, окрім своєї бізнесової діяльності, має й політичні амбіції – у 2020-му він року балотувався до Бучанської районної ради від “Політичної партії “Січ”. Успіху, однак, не досяг.
Бензин проти ковіду
Поняття “ковідні закупівлі”, що народилося в розпал пандемії, дуже вплинуло на систему торгів загалом, адже влада, намагаючись спростити придбання окремих груп товарів, необхідних для боротьби з вірусом, створила велику лазівку для недобросовісних замовників. З урахуванням усіх змін та доповнень, що регламентували проведення цього виду закупівель, фінальний варіант норми, що прописана в законі, передбачає можливість придбання напряму і без торгів лікарських засобів, вакцин, розхідних матеріалів та медвиробів, обладнання, системи медичних газів, що використовуються для лікування коронавірусу та подібного. Але найцікавішим тут, однак, є пункт, яким закупівля товарів, крім вище зазначених, а також послуг, необхідних для локалізації COVID-19 та ліквідації наслідків захворювання, здійснюється в порядку, встановленому для спрощених закупівель. От тільки перелік цих самих товарів ніде не прописано, що дало замовникам величезне поле для зловживань, адже варто лише аргументувати свою потребу – і, в рамках боротьби з ковідом, можна спрощено купувати фактично будь-що.
Так, наприклад, КП “Калуська енергетична компанія” прозвітувала про придбання за ковідною, безконкурентною процедурою, паливних карт на 583,19 тисяч гривень. Відповідний договір, що напряму суперечить нормам ЗУ “Про публічні закупівлі”, було підписано 2-го вересня з ТОВ “Вест кард”. Фірма входить до бізнесгрупи “Континіум” з орбіти нардепа трьох скликань Степана Івахіва та підприємця Сергія Лагура. Паливо фірма реалізує через мережу АЗС під брендом WOG.
Яким чином паливо для калуських енергетиків допомагає в лікуванні коронавірусу невідомо, однак КП навіть за наявності переконливих аргументів мало б проводити як мінімум спрощену закупівлю, однак й цього зроблено не було.
Не було дотримано вимог законодавства і під час звітування про придбання Міським комунальним підприємством “Миколаївводоканал” моторної оливи та мастила на 230,34 тисяч гривень. Мастило проти COVID-19? Можливо ТОВ “Кворум-нафта”, у якого замовили товар у серпні цього року, краще розуміються на медицині та все ж профільний закупівельний закон тут також було порушено. Бенефіціарами “Кворум-нафта” є два підприємці – Ігор Кльован та Валерій Бабаріка, чия дружина є чинним депутатом Миколаївської міської ради від “Європейської солідарності”.
Дуже успішні новачки
Тут справу вже маємо з тендерними новачками, яким, попри мінімальний досвід або ж відсутність досвіду взагалі, вдається одразу отримувати чималі замовлення. І тут є кілька варіантів розвитку подій – або ж фірма чи ФОП досить давно зареєстровані і просто не мали до цього справи з бюджетними замовленнями, або ж учасника реєструють безпосередньо під торги і з’являться він саме тоді, коли замовнику необхідно обрати “безпечного та надійного” постачальника. У більшості таких випадків можна прослідкувати пов’язаність між замовником та підрядником.
І от показовий приклад. Комунальні підприємства Тернопільщини в середині жовтня підписали з тендерним новачком ТОВ “Діджітал-ПМ” два контракти на поставку вугілля. Загальна вартість замовленого товару слала 649,99 тисяч гривень.
Першим, 14-го жовтня, замовило 63.29 тонни вугілля ГЖР (0-200) Комунальне некомерційне підприємство “Мельнице-Подільська селищна лікарня” під керівництвом депутата селищної ради Івана Невістюка. За поставку партії товару медики заплатять 499,99 тисяч гривень. Відповідно, вартість тонни вугілля за цим контрактом склала 7,9 тис грн без ПДВ.
Наступним контрактером фірми став “Мельнице-подільський територіальний центр надання соціальних послуг та реабілітації”, який 24-го жовтня замовив ТОВ “Діджітал-ПМ” поставку 18 тонн кам’яного марки ДГ (13-100). Ціна тонни при цьому склала 8,33 тис грн без ПДВ.
Постачальник – ТОВ “Діджітал-ПМ” – є не лише тендерним новачком – згадані два договори є першими отриманими через Prozorro, а й взагалі новоствореною фірмою. За інформацією аналітичного порталу YouControl, “Діджітал-ПМ” було зареєстровано лише 10-го жовтня 2022 року, тобто якихось кілька тижнів тому.
Власниками фірми є прописані у селищі Мельниця-Подільська, рідному населеному пункті замовників, Микола та Світлана Погорецькі, які до цього працювали як ФОПи. Цікаво, що зареєстровані вони за однією адресою з ще однією підприємицею – ФОП Кугаївською Тетяною Петрівною, в дівоцтві Погорецькою, яка, судячи з усього, є сестрою Миколи Погорецького. Керівником же одного із замовників, “Мельнице-подільського територіального центру надання соціальних послуг та реабілітації”, наразі є Надія Кугаївська – ймовірна свекруха вже згаданої Тетяни Кугаївської (Погорецької).
Зловживання процедурою “Українська визвольна війна”
Прийнята на початку повномасштабної війни урядова постанова від 28 лютого №169 дозволила замовникам проводити закупівлі товарів та послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони без застосування процедур, визначених Законами України «Про публічні закупівлі» та «Про оборонні закупівлі». Якщо говорити простіше, то постанова дозволила купувати все що потрібно швидко і без торгів, а потім просто про це звітувати. От тільки якщо у березні-квітні у переліку того що купували за безконкуретною процедурою було щось, що хоч більш-менш схоже на потреби оборони, то в подальшому цією можливістю відверто зловживали.
Для прикладу, Комунальне підприємство “Вінницяміськтеплоенерго” 20-го жовтня прозвітувало про підписання договору на придбання 400 тонн кам’яної солі. Вартість замовлення – 3,88 мільйона гривень. Конкурентні торги, звісно, ніхто не проводив. Та й сам контракт між “Вінницяміськтеплоенерго” і ТОВ “Брайт продакшин” як виявилось було підписано ще 6-го вересня, тобто за півтора місяці до звіту.
Ще абсурднішим виглядає звітування за процедурою “Українська визвольна війна” про придбання Київським національним університетом імені Тараса Шевченка 4,88 тонн м’яса у столичного ПП “Компанія Алсі”. Можливо 831,5 тисяч гривень, які заплатив вуз за товар, якось наблизять нас до перемоги, однак аргументації не проводити для цього конкурентні торги замовник не надав.
Приховані замовлення
Все та ж неоднозначна 169-та постанова Кабміну містила серед іншого і ще одну норму, яка, за потреби, давала можливість приховати від громадськості фактично будь-яку проведену закупівлю. Головне – аргументувати, що вона має оборонне значення. А все тому, що звіти про заключення таких договорів мали бути оприлюднені не пізніше ніж через 70 днів з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні.
Таким чином Донецька служба автодоріг приховала перерахування 28 мільйонів гривень фірмі «Юніотрансбілдінг», яка має займатись експлуатаційним утриманням доріг. Так само “втемну” компанія «Будінвест інжиніринг» отримала 1,2 млрд грн на ремонти невстановлених доріг. Ці факти журналісту та редактору видання “Наші гроші” Юрію Ніколову вдалось виявити лише шляхом моніторингу та порівняння даних з веб-порталу використання публічних коштів та системи Prozorro.
“Ці закупівлі неможливо знайти звичним усім моніторингом закупівель через Prozorro – лише через портал бюджетних коштів, де вручну потрібно звіряти кожну наявну проплату. А скільки таких замовлень ми не виявили? Можна зрозуміти потребу приховати специфікацію замовлених дронів чи місце їх відвантаження, але приховувати дорожні роботи видається більш ніж дивним. Особливо в умовах обмежених бюджетних можливостей”, – резюмує Ніколов.
Закупівлі з російським слідом
Це може звучати абсурдно, але українські бюджетні замовники навіть після початку повномасштабного вторгнення продовжували працювати з фірмами, що або мають серед власників громадян росії чи Білорусі, або продовжують працювати на російському ринку. Аналітики YouControl дослідили держамовлення за період з березня по кінець серпня 2022 року і виявили, що 191 українська компанія, що пов’язана з країнами-агресорами, виграла понад 1,8 тисячі тендерів на загальну суму понад 985 млн грн.
Експертка з питань публічних закупівель, адвокатеса Тетяна Руденко каже – принаймні три останні проблеми вдалось більш-менш вирішити новою постановою Кабміну від 12 жовтня 2022 № 1178.
“Кабмін визначив доволі широкий перелік випадків, коли замовник може купувати товари, роботи і послуги напряму. Це закупівлі для забезпечення невідкладних потреб, таких як заходи із мобілізації та цивільного захисту, облаштування місць проживання тимчасово переміщених осіб, ремонт укриттів і так далі. Крім того, на даний момент переговорної процедури як такої не існуватиме і такі замовлення також проводитимуть напряму з подальшим звітуванням. Та головне, ці всі закупівлі буде видно і за ними можна буде прослідкувати”, – наголошує Руденко.
Окрім того, було заборонено проводити закупівлю товарів, країною походження якої є росія чи Білорусь, а також у фірм, що мають серед засновників чи співвласників громадян або ж резидентів згаданих держав. Та головне – постанова визначила нові вартісні пороги для проведення відкритих торгів: для товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту) — від 100 тисяч гривень, для послуг з поточного ремонту — від 200 тисяч гривень і для робіт — від 1,5 мільйона гривень. Якщо ж вартість закупівлі є меншою зазначених порогів, замовники можуть скористатись електронним каталогом для закупівлі товарів або ж укласти прямий договір про який потім прозвітувати до Prozorro.
Отже, правила вчергове змінились, повернувши після піврічної перерви значну частину відкритості і прозорості в процес публічних закупівель. Втім, це, на жаль, не означає автоматичне зникнення корупційних ризиків. Відтак, навіть під час великої війни хтось повинен слідкувати за процесами, які вже довели здатність економити великі суми бюджетних коштів.
Павло Лісниченко
Автор цієї статті є учасником програми Interlink Academy Fellowship, що фінансується урядом Німеччини
Публічні закупівлі в тому вигляді, в якому ми їх знаємо зараз – з системою Prozorro, відкритими даними та вільним доступом до модулів аналітики, бере свій початок в уже досить далекому 2014 році. Попри те, що започаткована тоді реформа була прогресивною, корупційні ризики, які можуть бути використані недобросовісними замовниками чи учасниками торгів, все одно залишилися. З урахуванням же змін, що вносились до профільного законодавства для адаптування закупівельних процесів спочатку до боротьби з епідемією коронавірусу, а далі вже до умов воєнного часу, цих ризиків стало ще більше. Про них, власне, й розкажемо на конкретних прикладах.
Завищення очікуваної вартості
Попередня оцінка вартості товару, роботи чи послуги – справа звісно ж непроста, однак критично важлива, адже моніторинг ринку, порівняння цін і врахування додаткових витрат на кшталт доставки дають можливість в підсумку отримати суму, за яку постачальники будуть готові боротися, дещо знижуючи початкову вартість. Власне, первинна суть тендерів полягає саме в створенні конкуренції, яка дає можливість замовнику обрати найоптимальніший для себе варіант.
Але нині в замовників є можливості не проводити конкурентних торгів, від чого найбільше виграють постачальники, які можуть продавати за тою ціною, яку самі і встановили. Дуже часто ці постачальники є не випадковими, а цілком собі конкретними.
Показовий приклад ми знайшли, проаналізувавши закупівлю двох непов’язаних замовників одного й того ж товару – гашеного вапна. Так, 21 вересня Відділ освіти молоді та спорту Карлівської міської ради прозвітував про придбання товару за ціною 2,31 тис грн/т, а за два дні, 23-го вересня, Комунальне підприємство з експлуатації і ремонту житлового фонду “Житло-сервіс” опублікував в системі Prozorro звіт про закупівлю аналогічного товару, однак вже за 10,4 тис грн/т, тобто в 4,5 рази дорожче.
Об’єми обох закупівель були незначними, а тому різниця у вартості вражає. Дорожче вапно замовникові продало ПП “Пролайм” підприємця Миколи Загороднього, який, окрім своєї бізнесової діяльності, має й політичні амбіції – у 2020-му він року балотувався до Бучанської районної ради від “Політичної партії “Січ”. Успіху, однак, не досяг.
Бензин проти ковіду
Поняття “ковідні закупівлі”, що народилося в розпал пандемії, дуже вплинуло на систему торгів загалом, адже влада, намагаючись спростити придбання окремих груп товарів, необхідних для боротьби з вірусом, створила велику лазівку для недобросовісних замовників. З урахуванням усіх змін та доповнень, що регламентували проведення цього виду закупівель, фінальний варіант норми, що прописана в законі, передбачає можливість придбання напряму і без торгів лікарських засобів, вакцин, розхідних матеріалів та медвиробів, обладнання, системи медичних газів, що використовуються для лікування коронавірусу та подібного. Але найцікавішим тут, однак, є пункт, яким закупівля товарів, крім вище зазначених, а також послуг, необхідних для локалізації COVID-19 та ліквідації наслідків захворювання, здійснюється в порядку, встановленому для спрощених закупівель. От тільки перелік цих самих товарів ніде не прописано, що дало замовникам величезне поле для зловживань, адже варто лише аргументувати свою потребу – і, в рамках боротьби з ковідом, можна спрощено купувати фактично будь-що.
Так, наприклад, КП “Калуська енергетична компанія” прозвітувала про придбання за ковідною, безконкурентною процедурою, паливних карт на 583,19 тисяч гривень. Відповідний договір, що напряму суперечить нормам ЗУ “Про публічні закупівлі”, було підписано 2-го вересня з ТОВ “Вест кард”. Фірма входить до бізнесгрупи “Континіум” з орбіти нардепа трьох скликань Степана Івахіва та підприємця Сергія Лагура. Паливо фірма реалізує через мережу АЗС під брендом WOG.
Яким чином паливо для калуських енергетиків допомагає в лікуванні коронавірусу невідомо, однак КП навіть за наявності переконливих аргументів мало б проводити як мінімум спрощену закупівлю, однак й цього зроблено не було.
Не було дотримано вимог законодавства і під час звітування про придбання Міським комунальним підприємством “Миколаївводоканал” моторної оливи та мастила на 230,34 тисяч гривень. Мастило проти COVID-19? Можливо ТОВ “Кворум-нафта”, у якого замовили товар у серпні цього року, краще розуміються на медицині та все ж профільний закупівельний закон тут також було порушено. Бенефіціарами “Кворум-нафта” є два підприємці – Ігор Кльован та Валерій Бабаріка, чия дружина є чинним депутатом Миколаївської міської ради від “Європейської солідарності”.
Дуже успішні новачки
Тут справу вже маємо з тендерними новачками, яким, попри мінімальний досвід або ж відсутність досвіду взагалі, вдається одразу отримувати чималі замовлення. І тут є кілька варіантів розвитку подій – або ж фірма чи ФОП досить давно зареєстровані і просто не мали до цього справи з бюджетними замовленнями, або ж учасника реєструють безпосередньо під торги і з’являться він саме тоді, коли замовнику необхідно обрати “безпечного та надійного” постачальника. У більшості таких випадків можна прослідкувати пов’язаність між замовником та підрядником.
І от показовий приклад. Комунальні підприємства Тернопільщини в середині жовтня підписали з тендерним новачком ТОВ “Діджітал-ПМ” два контракти на поставку вугілля. Загальна вартість замовленого товару слала 649,99 тисяч гривень.
Першим, 14-го жовтня, замовило 63.29 тонни вугілля ГЖР (0-200) Комунальне некомерційне підприємство “Мельнице-Подільська селищна лікарня” під керівництвом депутата селищної ради Івана Невістюка. За поставку партії товару медики заплатять 499,99 тисяч гривень. Відповідно, вартість тонни вугілля за цим контрактом склала 7,9 тис грн без ПДВ.
Наступним контрактером фірми став “Мельнице-подільський територіальний центр надання соціальних послуг та реабілітації”, який 24-го жовтня замовив ТОВ “Діджітал-ПМ” поставку 18 тонн кам’яного марки ДГ (13-100). Ціна тонни при цьому склала 8,33 тис грн без ПДВ.
Постачальник – ТОВ “Діджітал-ПМ” – є не лише тендерним новачком – згадані два договори є першими отриманими через Prozorro, а й взагалі новоствореною фірмою. За інформацією аналітичного порталу YouControl, “Діджітал-ПМ” було зареєстровано лише 10-го жовтня 2022 року, тобто якихось кілька тижнів тому.
Власниками фірми є прописані у селищі Мельниця-Подільська, рідному населеному пункті замовників, Микола та Світлана Погорецькі, які до цього працювали як ФОПи. Цікаво, що зареєстровані вони за однією адресою з ще однією підприємицею – ФОП Кугаївською Тетяною Петрівною, в дівоцтві Погорецькою, яка, судячи з усього, є сестрою Миколи Погорецького. Керівником же одного із замовників, “Мельнице-подільського територіального центру надання соціальних послуг та реабілітації”, наразі є Надія Кугаївська – ймовірна свекруха вже згаданої Тетяни Кугаївської (Погорецької).
Зловживання процедурою “Українська визвольна війна”
Прийнята на початку повномасштабної війни урядова постанова від 28 лютого №169 дозволила замовникам проводити закупівлі товарів та послуг для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони без застосування процедур, визначених Законами України «Про публічні закупівлі» та «Про оборонні закупівлі». Якщо говорити простіше, то постанова дозволила купувати все що потрібно швидко і без торгів, а потім просто про це звітувати. От тільки якщо у березні-квітні у переліку того що купували за безконкуретною процедурою було щось, що хоч більш-менш схоже на потреби оборони, то в подальшому цією можливістю відверто зловживали.
Для прикладу, Комунальне підприємство “Вінницяміськтеплоенерго” 20-го жовтня прозвітувало про підписання договору на придбання 400 тонн кам’яної солі. Вартість замовлення – 3,88 мільйона гривень. Конкурентні торги, звісно, ніхто не проводив. Та й сам контракт між “Вінницяміськтеплоенерго” і ТОВ “Брайт продакшин” як виявилось було підписано ще 6-го вересня, тобто за півтора місяці до звіту.
Ще абсурднішим виглядає звітування за процедурою “Українська визвольна війна” про придбання Київським національним університетом імені Тараса Шевченка 4,88 тонн м’яса у столичного ПП “Компанія Алсі”. Можливо 831,5 тисяч гривень, які заплатив вуз за товар, якось наблизять нас до перемоги, однак аргументації не проводити для цього конкурентні торги замовник не надав.
Приховані замовлення
Все та ж неоднозначна 169-та постанова Кабміну містила серед іншого і ще одну норму, яка, за потреби, давала можливість приховати від громадськості фактично будь-яку проведену закупівлю. Головне – аргументувати, що вона має оборонне значення. А все тому, що звіти про заключення таких договорів мали бути оприлюднені не пізніше ніж через 70 днів з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні.
Таким чином Донецька служба автодоріг приховала перерахування 28 мільйонів гривень фірмі «Юніотрансбілдінг», яка має займатись експлуатаційним утриманням доріг. Так само “втемну” компанія «Будінвест інжиніринг» отримала 1,2 млрд грн на ремонти невстановлених доріг. Ці факти журналісту та редактору видання “Наші гроші” Юрію Ніколову вдалось виявити лише шляхом моніторингу та порівняння даних з веб-порталу використання публічних коштів та системи Prozorro.
“Ці закупівлі неможливо знайти звичним усім моніторингом закупівель через Prozorro – лише через портал бюджетних коштів, де вручну потрібно звіряти кожну наявну проплату. А скільки таких замовлень ми не виявили? Можна зрозуміти потребу приховати специфікацію замовлених дронів чи місце їх відвантаження, але приховувати дорожні роботи видається більш ніж дивним. Особливо в умовах обмежених бюджетних можливостей”, – резюмує Ніколов.
Закупівлі з російським слідом
Це може звучати абсурдно, але українські бюджетні замовники навіть після початку повномасштабного вторгнення продовжували працювати з фірмами, що або мають серед власників громадян росії чи Білорусі, або продовжують працювати на російському ринку. Аналітики YouControl дослідили держамовлення за період з березня по кінець серпня 2022 року і виявили, що 191 українська компанія, що пов’язана з країнами-агресорами, виграла понад 1,8 тисячі тендерів на загальну суму понад 985 млн грн.
Експертка з питань публічних закупівель, адвокатеса Тетяна Руденко каже – принаймні три останні проблеми вдалось більш-менш вирішити новою постановою Кабміну від 12 жовтня 2022 № 1178.
“Кабмін визначив доволі широкий перелік випадків, коли замовник може купувати товари, роботи і послуги напряму. Це закупівлі для забезпечення невідкладних потреб, таких як заходи із мобілізації та цивільного захисту, облаштування місць проживання тимчасово переміщених осіб, ремонт укриттів і так далі. Крім того, на даний момент переговорної процедури як такої не існуватиме і такі замовлення також проводитимуть напряму з подальшим звітуванням. Та головне, ці всі закупівлі буде видно і за ними можна буде прослідкувати”, – наголошує Руденко.
Окрім того, було заборонено проводити закупівлю товарів, країною походження якої є росія чи Білорусь, а також у фірм, що мають серед засновників чи співвласників громадян або ж резидентів згаданих держав. Та головне – постанова визначила нові вартісні пороги для проведення відкритих торгів: для товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту) — від 100 тисяч гривень, для послуг з поточного ремонту — від 200 тисяч гривень і для робіт — від 1,5 мільйона гривень. Якщо ж вартість закупівлі є меншою зазначених порогів, замовники можуть скористатись електронним каталогом для закупівлі товарів або ж укласти прямий договір про який потім прозвітувати до Prozorro.
Отже, правила вчергове змінились, повернувши після піврічної перерви значну частину відкритості і прозорості в процес публічних закупівель. Втім, це, на жаль, не означає автоматичне зникнення корупційних ризиків. Відтак, навіть під час великої війни хтось повинен слідкувати за процесами, які вже довели здатність економити великі суми бюджетних коштів.
Павло Лісниченко
Автор цієї статті є учасником програми Interlink Academy Fellowship, що фінансується урядом Німеччини
